Een toezichthouder in plaats van een beveiliger: wanneer mag dat?

In het kort In de praktijk bestaan heel wat beveiligings-achtige functies, zoals servicemedewerkers, safety hosts en toezichthouders. Deze functies worden soms naast beveiligers ingezet en soms in plaats van beveiligers. Beveiligingswerkzaamheden zijn echter wettelijk gereguleerd. De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) bepaalt dat beveiligingswerkzaamheden uitsluitend door beveiligers mogen worden verricht en stelt daar duidelijke eisen aan. Het anders benoemen van functies mag geen manier zijn om die regels te omzeilen. Niet de functietitel is bepalend, maar wat iemand doet, in welke context en met welke uitstraling. Het criterium is niet of beveiliging de hoofdtaak of een neventaak is, maar of beveiligingstaken als zodanig zijn belegd. In dat geval horen ook de bijbehorende waarborgen te gelden. Beveiligings-achtige functies in de praktijk Op evenementen lopen servicemedewerkers, op opvanglocaties toezichthouders en in de horeca gastheren. Daarnaast zijn er safety hosts, transportbegeleiders, campingwachters en tal van andere functietitels die geen formele beveiliging zijn, maar wel duidelijk raken aan het toezicht houden op de orde en veiligheid.   Ook in zorginstellingen en woonvoorzieningen is deze ontwikkeling zichtbaar. Daar nemen zorg- en welzijnsorganisaties met woon- en begeleidingsfuncties taken op zich die tegen beveiliging aanschuren, zoals het aanspreken van bewoners of bezoekers op overtredingen van huis- of gedragsregels en het ingrijpen bij onrust of agressie. Soms worden deze functies naast beveiligers ingezet en soms in plaats van beveiligers. Een deel ervan is zelfs ontstaan vanuit een tekort aan beveiligers of de behoefte aan kostenbesparing. Het gevolg is dat werkzaamheden die voorheen door beveiligers werden uitgevoerd, nu worden verricht door iemand die geen beveiliger is.

Dat roept de vraag op: wanneer schuurt een functie zó tegen beveiliging aan, dat feitelijk hetzelfde werk wordt verricht, alleen dan zonder de wettelijke waarborgen die daarvoor gelden?

Beveiliging is wettelijk gereguleerd De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) bepaalt wie beveiligingswerkzaamheden mag verrichten en onder welke voorwaarden. Het is verboden om zonder vergunning beveiligingswerkzaamheden te verrichten of aan te bieden. Binnen een vergunde beveiligingsorganisatie mogen die werkzaamheden uitsluitend worden verricht door personen voor wie toestemming is verleend. Die toestemming vereist onder meer een erkend beveiligingsdiploma. De wet kent geen uitzonderingen voor gedeeltelijke inzet, tijdelijke inzet of inzet als neventaak. Kortom, alleen beveiligers mogen beveiligen en het is verboden voor niet-beveiligers. De wet omschrijft beveiligingswerkzaamheden als: “het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van orde en rust op terreinen en in gebouwen.” Die definitie is bewust ruim geformuleerd. Dat biedt ruimte voor het ontstaan van aanpalende functies die vergelijkbaar werk verrichten. Veiligheid is bovendien breder dan beveiliging alleen. Ontvangst, bezoekersregistratie, brandveiligheid, zorg en hulpverlening horen daar ook bij. Iedereen mag bijdragen aan veiligheid in die brede betekenis. Die redenatie mag echter niet dienen als uitwijkmogelijkheid om werkzaamheden met een duidelijk beveiligend karakter buiten het wettelijke kader van de Wpbr te plaatsen.

Wanneer verschuift een functie richting beveiliging? Alertheid is geboden wanneer enkel de naam van de functie verschilt, maar de werkzaamheden grote overeenkomsten vertonen met beveiliging. In de praktijk gaat het dan vaak om taken als:

• toegangscontrole;

• het lopen van rondes of surveillance;

• het bewaken van doorgangen waarvoor autorisatie nodig is;

• handhaving van gedrags- en huisregels;

• personen aanspreken op gedrag;

• het terugdringen van overlast;

• het bewaken van rust en orde;

• het signaleren van risico’s en verdachte situaties;

• het ingrijpen bij sociale spanningen, agressie of geweld.

Wanneer dergelijke taken structureel onderdeel zijn van het takenpakket, raakt de functie aan de kern van beveiliging. Dat geldt ook wanneer deze werkzaamheden als afgebakend onderdeel of neventaak worden belegd bij een niet-beveiliger. Het onderscheid zit niet in de tijdsbesteding, maar in de aard van de werkzaamheden. Taken die naar hun karakter beveiliging zijn, kunnen niet buiten het wettelijke kader worden uitgevoerd, ook niet als het geen hoofdtaak is en zeker niet wanneer zij worden ingezet ter vervanging van beveiligers en zonder de daarbij behorende waarborgen.

Onderdeel van de beveiligingsstructuur

Niet alleen de werkzaamheden zijn relevant, ook de organisatorische context speelt een rol. In de praktijk blijkt dat beveiligings-achtige functies regelmatig:

• in koppels werken met een beveiliger;

• worden aangestuurd door een beveiliger of teamleider beveiliging;

• onderdeel zijn van het beveiligings- of veiligheidsplan;

• of zelf beveiligers aansturen.

De aanwezigheid van dergelijke organisatorische verwevenheid is geen vereiste om van beveiligingswerkzaamheden te spreken, maar vormt wel een zwaarwegende indicatie.

Het onderbrengen van functies in verschillende juridische entiteiten, zoals een vennootschap voor servicemedewerkers op evenementen en een afzonderlijke vennootschap voor evenementenbeveiligers, verandert dat niet. Voor deze beoordeling is een formele scheiding in rechtspersonen niet bepalend, maar de feitelijke organisatie van werk: hoe wordt het werk aangestuurd, ingebed en uitgevoerd in de dagelijkse praktijk. Die feitelijke organisatie weegt zwaarder dan de juridische organisatiestructuur op papier.

Wanneer iemand structureel opereert binnen een beveiligingsstructuur, onderdeel is van de aansturing of zelf richting geeft aan beveiligingsinzet, wordt het steeds lastiger om die rol nog als iets anders dan beveiliging te kwalificeren.

Dat geldt ook wanneer wordt gesteld dat iemand slechts ondersteunend is of ‘meeloopt’. Positionering binnen de beveiligingsstructuur laat weinig ruimte voor de stelling dat de functie los staat van beveiligingswerk. Hiermee verschuift de functie niet alleen functioneel, maar ook organisatorisch richting het domein van beveiliging.

Uitstraling en kenbaarheid

Een andere zwaarwegende indicator, is de uitstraling en presentatie. Uniformen, badges, kleurgebruik en functietitels dragen bij aan de verwachtingen die bij bewoners en bezoekers ontstaan over iemands rol en gezag. Opschriften als ‘toezicht’, ‘veiligheid’ en ‘safety’ roepen associaties op met (handhavend) optreden in de sfeer van orde en veiligheid. Dit is zichtbaar in uiteenlopende sectoren, waaronder evenementen, opvanglocaties, horeca en zorginstellingen. Die associaties ontstaan niet toevallig. Zij zijn het gevolg van herkenbare visuele en organisatorische signalen die in de samenleving een vaste betekenis hebben gekregen. Wanneer functies eruitzien als beveiliging of handhaver en zich bewegen als beveiliging of handhaver, wordt het onderscheid voor betrokkenen diffuus, ongeacht de formele taakomschrijving. Het is om die reden bij wet verboden om uniformkleding te dragen die verwarring kan wekken met die van de politie. Deze regels zijn bedoeld om te beschermen tegen misleiding en om duidelijkheid te bieden over bevoegdheden en gezag. Een vergelijkbaar expliciet verbod op een gelijkende uitstraling met beveiligers bestaat echter niet. Ook de bescherming van het uniform van de gemeentelijke handhaver openbare ruimte is beperkter en ziet vooral op het overnemen van specifieke, in samenhang gebruikte elementen. Subtiele afwijkingen, zoals net andere kleurtinten of het vervangen van kenmerkende details, vallen daar veelal buiten.

Een gastheer in de horeca in een zwart kostuum met een zwarte coltrui en een zichtbaar headset met spiraalkabel en een spelt op de revers wordt door veel bezoekers gezien als een beveiliger. Ook als de spelt niet het verplichte v-embleem betreft. Hetzelfde geldt voor toezichthouders die qua kleurstelling en belijning sterk aansluiten bij het beeld van de gemeentelijke handhaving in de openbare ruimte. Dat verschil in functienaam of detail zal in de praktijk vaak niet worden opgemerkt. Wanneer bewust wordt gekozen voor minimale visuele afwijkingen in plaats van een duidelijk onderscheidende vormgeving, schuurt de uitstraling functioneel tegen beveiliging of handhaver aan.

Naast de visuele presentatie speelt ook de wijze waarop functies publiekelijk worden gepositioneerd. In vacatureteksten, commerciële communicatie en marketing wordt bij beveiligings-achtige functies vaak openlijk de nadruk gelegd op toezicht houden, rust en orde bewaken, overlast voorkomen en het aanspreken van personen op gedrag of zelfs ingrijpen bij agressie. Daarmee wordt een duidelijk beeld neergezet van werkzaamheden die functioneel dicht tegen beveiliging aanliggen. In latere duidingen en legitimaties, bijvoorbeeld bij een controle van de politie, verschuift de aandacht vervolgens geregeld naar de functietitel of naar neventaken, zoals service of BHV. Die discrepantie tussen profilering vooraf en uitleg achteraf is relevant bij de beoordeling van de gewekte verwachtingen en van het werk dat feitelijk wordt verricht.

Het grijze gebied is geen vrijbrief

De Wpbr definieert beveiligingswerkzaamheden, maar niet elke taak of handeling. Daardoor ontstaat interpretatieruimte en dus een grijs gebied. De wet werkt niet met een gesloten takenlijst, maar stelt normstellende criteria. Juist die opzet maakt dat interpretatieruimte vraagt om zorgvuldige duiding en niet kan worden opgevat als een door de wet geboden vrijstelling. Iedereen mag zichtbaar aanwezig zijn, iemand aanspreken, gedrag proberen te beïnvloeden door communicatie, signaleren en meldingen doorspelen naar de politie en noodweer toepassen. Daaruit volgt echter niet dat iedereen kan functioneren als beveiliger.

Het onderscheid zit niet in één handeling, maar in de samenhang. Handelingen die op zichzelf zijn toegestaan, mogen niet worden georganiseerd, gepland of belegd als functie-inhoud met een beveiligend doel. Het feit dat afzonderlijke handelingen zijn toegestaan, betekent niet dat zij gezamenlijk of structureel mogen worden ingezet ter vervanging van beveiliging.

BHV en neventaken

Sommige taken, zoals BHV of ehbo, zijn naar hun aard incidentgericht en veelal aanvullend. Ze zijn bedoeld om in uitzonderlijke situaties te handelen, niet om permanent toezicht te houden en al helemaal niet om de orde en rust te bewaken. Het bestaan van dergelijke (neven)taken verklaart niet waarom iemand structureel rondes loopt, toezicht houdt op de orde en veiligheid of gedrags- of huisregels handhaaft.

Daarbij kan worden meegewogen dat de verplichting om BHV te organiseren geen nieuwe ontwikkeling is. Deze bestond al voordat beveiligings-achtige functies in het leven werden geroepen en werd in de praktijk doorgaans ingevuld als neventaak. Dat maakt het weinig aannemelijk dat nieuwe functies primair zijn ontstaan om aan BHV-verplichtingen te voldoen. Als een beveiliger wordt vervangen en BHV als hoofddoel wordt gepresenteerd, terwijl het in de praktijk draait om toezicht, orde en rust, ontstaat al snel een omkering: niet langer een beveiliger met BHV-taken, maar een BHV’er met beveiligingstaken.

Een neventaak, zoals BHV of receptiewerkzaamheden, kan het karakter van een functie niet volledig veranderen wanneer het takenpakket ook is gericht op het bewaken van veiligheid, orde en rust. Een beveiliger kan aanvullend BHV- of receptietaken verrichten, maar een BHV’er of receptionist mag niet aanvullend beveiligingstaken uitvoeren. Dat staat de wet niet toe, ongeacht de gekozen functienaam.

De lijn van de rechtspraak

De rechtspraak laat een duidelijke rode draad zien. Niet de functietitel is doorslaggevend, maar de feitelijke werkzaamheden, het doel van de inzet en de context waarin wordt gewerkt.

Zo beoordeelde de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in boetezaken of servicemedewerkers op een evenement in de praktijk evenementbeveiliging verrichtte. Daarbij woog mee wat er op de werkvloer gebeurde, maar óók wat in relevante documenten – zoals veiligheidsplannen en de vergunning – was vastgelegd.

Een tweede lijn is dat de rechter nadrukkelijk kijkt naar kenbaarheid en organisatorische inbedding. Wanneer iemand zich presenteert als onderdeel van de beveiligingsorganisatie (bijvoorbeeld door kleding, emblemen of de setting waarin hij wordt aangetroffen) en er onvoldoende aanknopingspunten zijn dat het om iets anders gaat, wordt het moeilijk om achteraf vol te houden dat er géén beveiligingswerkzaamheden werden verricht.

Naast boetezaken in het bestuursrecht zijn er ook andere rechtszaken waarin werd beoordeeld of werkzaamheden kwalificeren als beveiligingswerk in de zin van de Wpbr. Daarin zie je dezelfde benadering terug: de rechter kijkt naar het primaire doel van de opdracht en de feitelijke uitvoering.

Dit vertaalt zich in een duidelijke beoordelingslijn. Rechters toetsen een combinatie van factoren, in samenhang:

• de aard van de werkzaamheden;

• het primaire doel van de inzet;

• de context waarin wordt gewerkt;

• de aansturing en organisatie van het werk;

• de uitstraling naar buiten;

• het structurele karakter van de inzet.

Deze uitspraken maken duidelijk dat het anders benoemen van functies niet mag leiden tot het ontduiken van wettelijke regels en het omzeilen van waarborgen.

Waarom dit leidt tot onduidelijkheid en een ongelijk speelveld

Wanneer beveiligings-achtige functies feitelijk hetzelfde werk verrichten als beveiligers, maar buiten het wettelijke kader vallen, ontstaan twee werkelijkheden naast elkaar. Dit leidt tot onduidelijkheid op meerdere niveaus:

• voor bewoners, bezoekers en andere betrokkenen, die niet altijd kunnen zien wie welke rol heeft en welk gezag iemand vertegenwoordigt;

• voor medewerkers, bij wie verwachtingen kunnen ontstaan die niet passen bij hun formele positie;

• voor opdrachtgevers, die verantwoordelijkheden en risico’s mogelijk kunnen onderschatten.

Daarnaast ontstaat een ongelijk speelveld. Organisaties die beveiligers inzetten, moeten voldoen aan strikte regels, terwijl andere partijen vergelijkbaar werk kunnen laten doen zonder die verplichtingen.

Dat levert niet alleen verschillen op in kosten voor opleidingen, screening en naleving van cao-afspraken, maar ook in de mate van verplichtingen en inspanningen die van organisaties worden gevraagd. Hierdoor kan een situatie ontstaan waarin het aantrekkelijker wordt om werkzaamheden anders te organiseren of anders te benoemen, niet vanwege de aard van het werk, maar omdat het formele kader dat erop van toepassing is lichter is.

Dat verschil raakt zowel marktverhoudingen als professionele standaarden. Het probleem is niet dat andere veiligheidsfuncties bestaan, maar dat feitelijk beveiligingswerk wordt verricht zonder de bijbehorende waarborgen.

Tot slot: geen verbod, wel verantwoordelijkheid

Er is geen bezwaar tegen andere functies op het gebied van veiligheid. In de praktijk leveren veel functies een waardevolle bijdrage met een ander primair doel dan beveiliging. Denk aan brandwachten en ehbo’ers die bijdragen aan veiligheid en wezenlijk ander werk verrichten dan beveiligers. De praktijk vraagt bovendien om flexibiliteit, zeker in tijden van schaarste.

Die flexibiliteit mag echter niet betekenen dat regels, opleiding en verantwoordelijkheid verdwijnen. Drie praktische toetsvragen helpen om dat scherp te houden:

1. Is er sprake van toezicht en optreden gericht de veiligheid van personen en goederen of de orde en rust? Dan is verhoogde toetsing gerechtvaardigd.

2. Welke uitstraling en verwachtingen worden gewekt? Als bewoners, bezoekers of andere betrokkenen verwachten dat iemand optreedt bij verstoringen van die veiligheid, orde en rust of handhaaft op huis- of gedragsregels, schuift de functie richting beveiliging, ongeacht de titel.

3. Is omzeiling het effect? Als beveiligingswerk feitelijk wordt gedaan zonder de bijbehorende waarborgen, ontstaat een discutabele en kwetsbare situatie.

Niet elke veiligheidsfunctie is beveiliging. Maar zodra veiligheid structureel wordt bewaakt, orde wordt gehandhaafd en gezag wordt uitgestraald, mag de naam van de functie nooit een reden zijn om de regels los te laten.